Die Diskussion ums Handelsabkommen mit Indonesien ist in vollem Gange. Während sich Befürworterinnen und Gegnerinnen auf die Palmölproblematik versteifen, argumentieren Bundesrat und Handelslobby pauschal mit dem Wohlstandsparadigma globalen Handels. Beides greift leider zu kurz.
Handelsabkommen. Ja, aber.
Globaler Handel ist nicht pauschal gut oder schlecht. Er ist sowohl als auch. Um sich mögliche negativen Auswirkungen globalen Handels in Erinnerung zu rufen, reichen Bilder von Tropenwaldabholzung, Meeresüberfischung, oder Covid-19. Im Gegenzug erwähnen Handelsenthusiasten gerne Länder wie Südkorea, welches dank internationalem Handel von einem Entwicklungsland in den 1970er in kurzer Zeit zu einer hoch-technologisierten Wirtschaft in Asien aufstieg.
Damit Handel tatsächlich zu nachhaltiger Entwicklung beiträgt, müssen die negativen Nebenwirkungen minimiert und positive Effekte gestärkt werden. Dafür braucht es Schranken, wie Wirtschaftswissenschaftler und Nobelpreisträger Prof. Joseph E. Stiglitz wiederholt in Büchern und Aufsätzen betont hat[1]. Leider existieren solche Schranken nach Jahrzehnten von Deregulierung unter GATT und WTO heute kaum, was vor allem internationalen Konzernen zu Gute kommt – auf Kosten von Umwelt und Gesellschaft als Ganzes.
Das EFTA Handelsabkommen mit Indonesien hat, wie Befürworter unterstreichen, Pioniercharakter. Erstmals ist die Schweiz nämlich bemüht, Bedingungen für eine nachhaltige Umsetzung in ein Handelsabkommen festzuschreiben, wie die Juristin und Handelsexpertin Dr. Elisabeth Bürgi Bonanomi festhält[2]. Diese Nachhaltigkeitsbedingungen entsprechen genau den von Stiglitz vorgeschriebenen Schranken.
Nutzlos durchlässige Schranken
Der Fokus der Debatte sollte deshalb auf diese Schranken gerichtet sein, denn diese sind das Novum. Wer durch den Text des Handelsabkommens liest, wird zuerst einmal feststellen, dass die Schranken im Vergleich zu den beinahe siebzig Seiten Abkommenstext eher dünn ausfallen. Zwar ist ein eigenes Kapitel nachhaltiger Entwicklung gewidmet, der Grossteil besteht aber aus Worthülsen. Da wird zuerst einmal auf die UNO-Konferenz über die menschliche Umwelt 1972 in Stockholm, auf die Rio Konferenz von 1992, und daraus resultierende Instrumente wie die Agenda 21 eingegangen. Kritische Leserinnen dürfen berechtigt schon hier fragen ‚sind diese Quellen nicht genau der Beweis, dass Papier halt eben geduldig ist?‘ Was genau ist aus all den Zielen und Absichten von damals geworden?
So richtig konkret wird es leider erst in den Artikeln 8.8 und 8.9, in welchen zuerst nachhaltiges Waldmanagement und danach nachhaltiger Fischfang und Aquakultur sowie der mit beiden verbundene Handel diskutiert wird. Dem umstrittenen Palmöl wird unter ‚8.10 Nachhaltige Bewirtschaftung des Pflanzenölsektors und damit verbundener Handel ‘ ein eigener Artikel gewidmet. Wer sich mit Ökosystemen auskennt, wird sich wie ich wohl wundern wieso Palmöl nicht Teil des Waldartikels ist, wenn in der Debatte doch hauptsächlich die Abholzung von Urwald im Vordergrund steht? Dazu aber später. Rein quantitativ können wir festhalten, dass die Schranken des Handelsabkommens mit knapp mehr als zwei von siebenundsechzig Seiten eher mager ausfallen[3]. Wer sich auch der qualitativen Seite der Nachhaltigkeitsbedingungen annimmt, wird bald einmal enttäuscht feststellen, dass nicht wirklich viel Inhalt übrigbleibt. Alle drei Artikel bestehen nämlich wiederum hauptsächlich aus Wiederholungen und Berufung auf bereits bestehende internationale Abkommen und Erklärungen. Die einzige Innovation — wen man das überhaupt so nennen darf — ist die Konkretisierung von Nachhaltigkeitszielen mittels der ‚Entwicklung und Nutzung von Zertifizierungsprogrammen‘ im Falle von Waldprodukten. Beim Palmöl und Fisch sind die Schranken noch durchlässiger.
Auch wenn Fisch im Abstimmungskampf bis jetzt keine Aufmerksamkeit erhielt, lohnt sich eine genauere Betrachtung, schliesslich steigt der Fischkonsum in der Schweiz jährlich, während wir zu 97% von Importen abhängig sind[4]. Im Abkommenstext wird erst einmal die Wichtigkeit des Handels für die nachhaltige Bewirtschaftung lebender Meeresressourcen und mariner Ökosysteme hervorgehoben, obwohl genau der internationale Handel für die weltweite Überfischung von Fischbeständen verantwortlich gemacht wird[5]. Korrigieren will das Abkommen solche Entgleisungen durch die ‚Förderung der Freiwilligen Leitlinien der FAO zur Fangdokumentationsregelung‘, deren Einhaltung wie der Name ja schon sagt ‚freiwillig‘ ist und die entsprechend selten oder gar nie respektiert werden. Das zweite Instrument IUU hat die gleiche Absicht. Es wurde von der EU ins Leben gerufen, um das Dokumentieren von Fischfängen für deren Import in die EU verbindlich zu machen, und so illegalen und nicht dokumentierten Fischfang zu verhindern. IUU wird im Abkommenstext im gleichen Atemzug wie Menschenhandel und erwähnt, obwohl IUU keine sozialen Verbindlichkeiten verlangt und folglich nicht die geringsten Verbesserungen von Arbeitsbedingungen im Fischsektor bewirkt[6]. Was der Text nicht erwähnt, sind die Nebenwirkungen von IUU. Zum einen wird bloss die Unterbindung von illegalem Handel angestrebt, was nicht mit Nachhaltigkeit gleichzusetzen ist[7]. Zusätzlich provoziert IUU auch einen Boomerang Effekt. Während Beamte in Staaten mit hoher Korruption von der EU ein zusätzliches Instrument erhielten, um von Fischern und Fischexporteuren Geld gegen Ausfuhrdokumente zu erpressen, gelangen jährlich nach wie vor zigtausend Tonnen illegal gefangener Fisch in die EU und die Schweiz[8]. Dies unter anderem weil China, Taiwan und andere Staaten gigantische Meeresflotten unterhalten, die rund um den Globus illegal fischen. Die Ware wird dann billig in China verarbeitet, erhält von dortigen Beamten die notwendigen Handelsdokumente, und gelangt ohne Hindernisse oder Zollabgaben in die Schweiz. Auch Indonesien ist von regelmässigen Seerechtsverletzungen durch Drittstaaten und illegale Fischerei geplagt. Ein besserer Schutz seiner Fischgründe wurde zwar unlängst angestrebt[9], ist aufgrund einer komplexen geographischen Lage mit über vierzehntausend Inseln jedoch extrem schwierig umzusetzen.
Wer definiert Nachhaltigkeit?
Weil wie Indonesien zahlreiche Entwicklungsländer damit überfordert sind, Fischfang nachhaltiger zu gestalten, haben sich westliche Umweltorganisationen wie der WWF Ende der 1990er Jahren zusammengeschlossen, um private Standards für nachhaltigen Fischfang zu definieren. Die Theory of Change von privaten Umweltstandards liegt darin, durch entsprechende Vorschriften Lücken zu schliessen, welche durch fehlende Staatseingriffe entstanden sind. Via Zertifizierung übernehmen private Anbieter also die Arbeit von ‚ohnmächtigen‘ Staaten wie Indonesien. Eine unabhängige Überprüfung durch Drittstellen verifiziert, dass alles richtig gemacht wird, und ein Ökolabel auf dem Endprodukt besiegelt die betroffenen Handelsketten als nachhaltig.
Leider ist der Umgang mit Ökolabels in der Praxis nicht immer gelungen. Die Liste der Defizite ist lang. Labels für Fischprodukte wie MSC und ASC werden angeschuldigt, geringe oder ungenügende soziale Anforderungen auszuweisen, was dazu führen kann, dass Menschen in Entwicklungsländer trotz Zertifizierung weiter ausgebeutet werden. So hat die NRO Human Rights at Sea kürzlich in Fidschi auf einem MSC-zertifizierten Schiff zwei Indonesische Fischer aufgegriffen, die von den chinesischen Besitzerinnen systematisch ausgebeutet wurden und über Monate im Hafen von Suva festsassen, um an eine neue Besitzerin verkauft zu werden[10]. Die Massnahmen, welcher der MSC aufgrund Kritik von aussen gegen Sklaverei auf Fangschiffen im Standard integriert hat, sind so lachhaft, dass sie gut in einen Comic passen würden, ginge es dabei nicht um das Schicksal von Menschenleben. Dem MSC Label wird grundsätzlich zunehmend ‚Green-washing‘ vorgeworfen[11], und Widerstand gegen fragwürdige Zertifizierungen gibt es selbst aus Reihen des MSC Mitbegründers WWF[12]. Auch andere Fisch-Labels werden kritisiert. Mehrere Studien zeigen, dass die Einbindung von Kleinbauern wegen anfallenden Transaktionskosten ein Riesenproblem bei Zertifizierungen ist, sogar bei Bio Standards. Als Folge werden Kleinbauern bei Ökolabels oft diskriminiert oder ausgeschlossen[13].
Die vielleicht schwerwiegendste Anschuldigung liegt jedoch in den sozioökonomischen Auswirkungen von Ökolabels als Institution. Standards werden praktisch ausschliesslich von Akteuren im globalen Norden formuliert, um dann in den Produktionsländern oktroyiert zu werden, ohne die Bedürfnisse, Sichtweisen, und Kapazitäten von Menschen im globalen Süden zu integrieren. Produzenten werden selten über Ziele und Hintergründe von Zertifizierungen und darin enthaltene Bestimmungen informiert, und müssen sich Anweisungen fügen, welche für sie oft keinen Sinn macht. Zum Teil sind Standards auch so zufällig formuliert, dass eine Umsetzung weder aus ökonomischen noch umwelttechnischen Überlegungen Sinn macht[14]. Solche Diskrepanz führt nicht selten dazu, dass Produzenten die Versprechen der Standards auch bei erfolgreicher Zertifizierung nicht erfüllen[15]. Verifiziert wird die Umsetzung im Fall von Fischprodukten von einem sehr kleinen Kreis von Akteuren. Für den MSC sind es eine Hand voll Firmen aus dem englischsprachigen Raum, während beim ASC viele AuditorInnen aus Westeuropa kommen. Formulierung, Implementierung, und Kontrolle von Fisch-Labels werden also von einer kleinen Gruppe von Akteuren mit denselben Wertvorstellungen und Absichten bewerkstelligt. Das bringt Flexibilität. So kann zum Beispiel Bio-Pangasius, der unter einem deutschen Bio-Label zertifiziert wurde, in der Schweiz als biologisch verkauft werden, obwohl das gleiche in Deutschland und dem Rest der EU nicht gilt, weil der Produzent die EU Bio-Anforderungen nicht erfüllt. Der Zynismus der Geschichte wird durch die Tatsache, dass die Schweizer Bio-Anforderungen von diversen Kreisen als die ‚strengsten weltweit‘ gelobt werden, nicht geringer.
Ökonomische Interessen als Antreiber
Wer Labels aus der richtigen Perspektive betrachtet, sieht bald einmal das wahre Ausmass dieses Zertifizierungs-Filzes. ASC und MSC prahlen in öffentlichen Auftritten immer wieder mit Marktanteilen und Umsatzsteigerung, ohne dabei auf den grundlegenden Interessenskonflikt zwischen schnellem Wachstum und einer stringenten Nachhaltigkeitsumsetzung einzugehen. Zertifizierungsstellen wiederum bieten hauptsächlich Europäerinnen und Nordamerikanerinnen gute Einkommensmöglichkeiten. Ökolabels generieren deshalb vor allem Einkommen und Profite im Globalen Norden, während Umweltverbesserungen im ausgebeuteten Süden längst in den Hintergrund verschwanden. Eine besonders kritische Rolle tragen in diesem Wetteifern für zertifizierte Produkte die Supermärkte, allen voran Migros, Coop, Lidl und Aldi, welche auf Druck des WWF Nachhaltigkeitsziele mittels Label-Anteil im Gesamtumsatz definieren[16]. Statt dem Verlangen von Konsumentinnen nach mehr Nachhaltigkeit in ihren Sortimenten nachzukommen, delegieren sie also ihre Verantwortung einfach weiter an die LieferantInnen. Zertifizierungen sind dafür ein einfaches Tool, denn die Retailer können bei möglichen Ungereimtheiten nicht belangt werden, während die Lieferantinnen ihre Verantwortung einfach an die Produzentinnen weiterdelegieren. In der Praxis werden Ökolabels dadurch zu Instrumenten, die bloss dazu dienen, unseren Konsumhunger mit einem ‚grünen Tupfer‘ moralisch aufzuwerten – meist auf Kosten der Schwächsten in der Handelskette.
Zertifizierungen von Fischprodukten haben vor allem deshalb versagt, weil sie universell eingesetzt werden, ohne auf die lokalen Gegebenheiten Rücksicht zu nehmen. Das hat besonders in Ländern mit hoher Korruption wie Indonesien schwerwiegende Folgen[17]. Prof. Mushtaq Khan, ein respektierter Entwicklungsökonome der Universität London, hat sich dem Phänomen Korruption ausgiebig gewidmet. In seinen Forschungsarbeiten zum Erfolg der ‚Asian Tigers‘ in den 1990er[18] fand er heraus, dass der wirtschaftliche Erfolg von Entwicklungsländern ausschliesslich davon abhängt, durch welche Mechanismen Renditen erwirtschaftet werden. Khan ging der Frage nach, wieso Länder ähnlich geringer Entwicklung und vergleichbar verbreiteter Korruption ganz unterschiedliche Entwicklungsprozesse vollzogen. Dabei zeigte sich, dass Entwicklung hauptsächlich von der Art und Weise abhängig ist, welche Art von Bereicherung etablierte Schranke überhaupt ermöglichen. So wirken sich zum Beispiel Wissens- und Technologietransfers besonders auf eine faire gesellschaftliche Entwicklung aus, während Schmiergelder oder schnelle Gewinne aufgrund von Status zu einseitiger Bereicherung ohne gesellschaftlichen Gewinn führen. Staaten wie Südkorea profitierten in hohem Masse von solchen Entwicklungstransfers, indem gute Leistungen mit Lohnerhöhungen quittiert wurden, was Mitarbeitende zu besseren Leistungen anspornte. Hoher Konkurrenzdruck in Thailand erlaubte eine schnelle Technologisierung trotz hoher Korruption. Im Gegensatz hat ethnische Diskriminierung in Malaysia genau zum Gegenteil geführt, wie auch schnelles Geld für Eliten in diversen Ländern Afrikas oft als Grund für eine fehlende Gesamtentwicklung angegeben wird.
Verantwortung übernehmen, nicht abschieben
Als Lehre aus Khans Beobachtungen lässt sich ableiten, dass eine nachhaltige Entwicklung in Partnerländern wie Indonesien nur dann gelingen kann, wenn wir unseren Vertragspartnerinnen durch intelligente Mechanismen helfen, dafür notwendige Kapazitäten und Strukturen aufzubauen. Zertifizierungen erreichen genau das Gegenteil, da sie in der Praxis selten bis nie auf Wissens- oder Technologietransfer abzielen. Im Gegenteil wird ein Wissensvorteil seitens Berater und Zertifizierer dazu genutzt, sich auf Dauer unentbehrlich zu machen. Die Renditen werden in Zertifizierungsprozessen primär von Aussenstehenden erzielt, die wenig an Kapazitätssteigerungen durch Wissensvermittlung interessiert sind. Dem MSC Standard als Beispiel wird von kritischen Expertinnen nachgesagt, dass er unnötig kompliziert in der Umsetzung ist, was es Akteurinnen im Globalen Süden verunmöglicht, auf eigene Initiative eine Zertifizierung zu erreichen. So bleiben Produzentinnen im Globalen Süden stets von der Gunst der Beraterinnen und Zertifizierer abhängig, ohne dass durch Zertifizierungsprozesse Fortschritte für die Umwelt erzielt werden. Oft werden Produzentinnen auch bloss als Objekte von Zertifizierungsprozessen instrumentalisiert[19]. Eine kürzlich erschienene Studie[20] hat zum Beispiel aufgezeigt, dass der MSC mehrheitlich mit Kleinfischern wirbt, obwohl nicht mal 7% des MSC Fischs von Kleinfischereien stammt.
Andererseits haben Produzentinnen unter bestehenden Voraussetzungen wegen fehlender Belohnung wenig Anreiz, wirkliche Verbesserungen zu erzielen. Ökologische Aufwertungen würden sie ökonomisch oft sogar bestrafen. Das kann am Beispiel Palmöl sehr gute illustriert werden. Weil der RSPO Standard das Thema Abholzung elegant umgangen hat[21] und hohe Ökosystemleistungen nicht belohnt werden, ist Zertifizierung von Monokulturen auf billigem Boden am rentabelsten. Das führt mitunter dazu, dass auf Moorböden ausgewichen wird, weil diese schwierig zu bewirtschaften und deshalb billig zu kaufen sind.[22] Palmöl in integrierten Farmsystemen zu bewirtschaften könnte zwar nachhaltig sein, zahlt sich jedoch für Produzentinnen nicht aus. Aus ökonomischer Perspektive ist es auch einfacher, die Erfüllung von Nachhaltigkeitszielen zu ‚erschleichen‘, statt in ihre Umsetzung zu investieren[23]. Am ökonomisch effizientesten ist, Urwald doppelt zu verkaufen: einmal als Tropenholz und danach als nachhaltig zertifizierte Palmölplantage.
Stimmen von Nachhaltigkeitsexpertinnen, welche eine Korrektur dieser Missstände durch mehr Mitsprache durch Regierungen fordern, werden lauter. Die Abstimmungsresultate der Konzernverantwortungsinitiative bestätigen, dass auch Schweizerinnen mehr Verantwortung vom Staat erwarten. Die Möglichkeit, Nachhaltigkeitsziele in Handelsabkommen festzuschreiben, ist dabei eines von diversen dem Staat zur Verfügung stehenden Instrumenten. Wenn diese Instrumente sich jedoch auf Zertifizierungen von Privaten abstützen, die in der Praxis bereits versagt haben, nimmt die Regierung ihre zugeschriebene Rolle nicht wahr. Im Gegenteil. Ähnlich der Supermärkte, schiebt der Staat seine Verantwortung ab. Dafür werden falsche Zertifikate privater Akteurinnen durch staatliche Anerkennung zusätzlich belohnt. In anderen Worten, das Handelsabkommen legitimiert eine fehlerhafte Praxis. Der unterzeichnende Bundesrat wird dadurch vom tolerierenden Beobachter zum aktiven Mittäter. Er tut also genau das Gegenteil davon, was Schweizer Stimmbürgerinnen von ihm verlangen.
[1] Z.B. in People, Power and Profits: Progressive Capitalism for an Age of Discontent (2019)
[2] https://www.infosperber.ch/umwelt/vielfalt-tiere-pflanzen/streit-um-palmoel-vertrag-mit-indonesien-betritt-neuland/
[3] Im Englischen Originaltext.
[4] Bundesamt für Statistik
[5] https://www.nature.com/articles/ncomms10244
[6] https://ejfoundation.org/news-media/new-rules-fall-short-of-protecting-migrant-workers-in-koreas-fishing-fleet
[7] Autofahren im SUV ist ebenfalls legal, obwohl es wenig zu Nachhaltigkeit beiträgt.
[8] https://www.euractiv.com/section/agriculture-food/opinion/shocking-cases-of-illegal-fishing-in-eu-highlight-the-need-for-stronger-fisheries-control/
[9] https://www.thejakartapost.com/news/2020/04/09/illegal-fishing-still-rife-in-north-natuna-sea-ministry.html
[10] https://www.humanrightsatsea.org/2021/01/16/ongoing-investigation-of-indonesian-fishers-abandoned-and-exploited-in-fiji/
[11] https://www.srf.ch/sendungen/dok/das-geschaeft-mit-dem-fischsiegel-msc
[12] https://wwf.panda.org/wwf_news/?323631/WWF-objects-to-MSC-certification-proposal-for-Indian-Ocean-tuna-fishery
[13] https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0308597X14001742
[14] https://springerplus.springeropen.com/track/pdf/10.1186/s40064-016-2070-3.pdf
[15] https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S0305750X09001922
[16] https://www.wwf.ch/de/wwf-partner-fuer-die-umwelt-ambitioniert-und-nachhaltig-2019
[17]https://www.cde.unibe.ch/research/cde_series/the_tricks_of_the_plantation_industry_bring_to_mind_the_wild_west/index_eng.html
[18] https://eprints.soas.ac.uk/9840/
[19] https://link.springer.com/article/10.1007/s10668-016-9781-z
[20] https://journals.plos.org/plosone/article?id=10.1371/journal.pone.0231073
[21] Land, das vor 2005 abgeholzt wurde, darf nach Belieben bewirtschaftet werden, egal ob es vorher aus Primärwald bestand.
[22] https://forestsnews.cifor.org/59794/palm-oil-smallholders-intensify-deforestation-in-indonesian-borneo?fnl=
[23]https://www.cde.unibe.ch/research/cde_series/the_tricks_of_the_plantation_industry_bring_to_mind_the_wild_west/index_eng.html
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